農(nóng)民最大的資產(chǎn)—土地，其商品屬性正通過(guò)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)抵押或農(nóng)地收益貸款等相關(guān)試點(diǎn)工作被逐步激活。記者在北京、四川、安徽等多省市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為降低還貸風(fēng)險(xiǎn)，各地推行了各種各樣的擔(dān)保模式，其中由政府作為擔(dān)保主體的模式受到金融機(jī)構(gòu)的大力追捧。
盡管《物權(quán)法》第125條、第152條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”；“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利?！钡牵段餀?quán)法》第184條及《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押。”從法律上看，土地屬于國(guó)家或集體所有，農(nóng)民對(duì)承包的土地和宅基地都沒(méi)有處分權(quán)。囿于相關(guān)政策和法律的限制，農(nóng)民手中最值錢(qián)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)房還是很難“盤(pán)活變現(xiàn)”，甚至?xí)|及法律底線。沒(méi)有法律的認(rèn)可和支持，農(nóng)地抵押貸款就是無(wú)根之萍、空中樓閣；不同形式的探索，或可稱(chēng)之為“創(chuàng)新”，但只能是暫時(shí)性的治標(biāo)之策。
從多地探路農(nóng)地抵押貸款擔(dān)保模式的試點(diǎn)來(lái)看，至今還未形成可持續(xù)、可復(fù)制的模式。在實(shí)際操作中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，其價(jià)值往往難以衡量。耕地上作物的價(jià)值也因氣候、病蟲(chóng)害、市場(chǎng)供需等因素波動(dòng)劇烈。同時(shí)，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可抵押貸款的試點(diǎn)仍處于初級(jí)階段，很多金融機(jī)構(gòu)都是“摸著石頭過(guò)河”，而由政府作為主體為這項(xiàng)業(yè)務(wù)提供擔(dān)保無(wú)疑是最讓金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民放心的一種模式。但是，政府“兜底”的做法，只是事后的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，而且還可能起負(fù)作用。有政府“兜底”，不但一些銀行很可能會(huì)降低風(fēng)控措施，個(gè)別農(nóng)民也可能賴賬不還?？偠灾?，由于是新生事物，政府對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押的擔(dān)保模式還沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)管之策，現(xiàn)有的各種模式無(wú)不潛藏很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
十八屆三中全會(huì)“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。但是，即便從世界范圍來(lái)看，農(nóng)民拿土地、房屋抵押貸款，也僅局限于農(nóng)場(chǎng)規(guī)模大的歐美國(guó)家，在日、韓等國(guó)家，盡管農(nóng)民土地、房屋產(chǎn)權(quán)清晰，法律也允許抵押，同樣也很少有商業(yè)銀行愿意做。盡管央行、銀監(jiān)會(huì)提出“在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，探索開(kāi)展相應(yīng)的抵押貸款試點(diǎn)”。然而，由于土地制度和產(chǎn)權(quán)歸屬所羈絆，農(nóng)地抵押貸款不可能在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)。農(nóng)地抵押貸款，關(guān)鍵是政策應(yīng)當(dāng)先行。在規(guī)定范圍內(nèi)淺嘗土地抵押貸款可以，在政策、法律沒(méi)有修改之前絕對(duì)不可能“普遍化”。
從我國(guó)各地的試點(diǎn)來(lái)看，無(wú)論擔(dān)保主體是政府、個(gè)人，還是中介機(jī)構(gòu)，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民在這項(xiàng)改革中仍會(huì)面臨貸款風(fēng)險(xiǎn)隱患。雖然一些地區(qū)為降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，但補(bǔ)償基金的規(guī)模相比貸款額明顯偏小，如吉林試點(diǎn)縣平均只有幾十萬(wàn)元，而有的縣的農(nóng)地貸款超過(guò)1.6億元，保障能力仍很不足。如果這些問(wèn)題不解決，在政策上、法律上又沒(méi)有相關(guān)的配套措施，農(nóng)地抵押貸款可能只是“曇花一現(xiàn)”。就當(dāng)前而言，亟需完善相關(guān)的政策及法律，以打消金融機(jī)構(gòu)疑慮。一是政府積極參與和支持，對(duì)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)直接提供一定配比的貼息貸款，或直接創(chuàng)辦(或持股)土地金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。同時(shí)，應(yīng)加快相關(guān)法律配套，為農(nóng)地抵押貸款“保駕護(hù)航”；二是加快健全覆蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老社會(huì)保障體系，將農(nóng)村社會(huì)發(fā)展納入國(guó)家公共財(cái)政支持體系，以解決失地農(nóng)民的最基本生活費(fèi)用問(wèn)題，使農(nóng)民“病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”。